17. Telefónica

Analistas de telecomunicaciones y de inversiones, como Standard & Poor's, han afirmado que la compra del negocio de telefonía móvil de Bellsouth en Latinoamérica por Telefónica, aumenta la calificación de riesgo de esa empresa, especialmente por las posibles devaluaciones que son un fenómeno crónico de la región.

A pesar de la seriedad de quienes hacen esta afirmaciones, la simple consideración del riesgo de devaluación para criticar esta compra, parece un juicio muy simple para un negocio alrededor del cual se podrían hacer innumerables consideraciones.

Es cierto que la región sufre de fuertes movimientos cíclicos con sus monedas pero los efectos que produce este carrusel pueden ser mitigados mediante decisiones empresariales oportunas, además que, precisamente por tratarse de un proceso cíclico, también pueden ser compensados.

Sin pretender restarle importancia al peligro de las devaluaciones, es necesario ver más allá considerando otros aspectos importantes, como el proceso de estabilización de la región, en el que se destacan Brasil, Uruguay y Colombia, seguidos de Bolivia, Argentina, Perú y Ecuador, aun cuando este país puede mantener un alto nivel de riesgo. En Centroamérica, en cambio, el asunto no parece tan grave y, por el contrario, sus acuerdos de liberalización ha llenado de confianza a los empresarios.

Por otra parte, los flujos de capitales golondrina que venían a la región atraídos por los rendimientos, se verían menguarse por efectos de una subida en las tasas de interés en los Estados Unidos, como se está anunciando desde hace un tiempo, lo cual también evita la caída de las monedas locales. Sin embargo, los acuerdos de libre comercio presionarán una baja en la tasa de cambio, una situación que, como se dijo, puede ser controlada oportunamente por las empresas.

Pero, por encima de todas estas cábalas, lo que parece más seguro es que además de la estabilización política, los indicadores económicos de la región serán positivos y, antes que un riesgo, Telefónica con la adquisición parece aprovechar esta oportunidad.

De hecho, como se sabe la salida de Bellsouth se debe más a la necesidad de obtener recursos debido a la compra de AT&T Wireless, que por un afán de desprenderse de sus propiedades.

Por otra parte, un análisis de la adquisición desde el sector de las telecomunicaciones, permite afirmar que antes que debilitarse, Telefónica se ha blindado frente a los riesgos que tiene este negocio.

En efecto, al sumar el negocio de telefonía móvil a la telefonía fija, ha logrado una posición única en los respectivos mercados y en algunos casos ha llegado a convertirse en monopolio, absorbiendo mediante esta compra a su competidor, lo cual no deja de generar enormes preocupaciones a los respectivos reguladores pero le da un gran margen de maniobra, antes de que se puedan crear nuevas condiciones de competencia y aún después de creadas. Es el caso de Argentina, Chile y Perú.

También ha logrado entrar a mercados donde hubiera llegado en condiciones muy distintas, como es el caso de Colombia, donde su participación en el sector era pequeña y de la noche a la mañana ha pasado a ser uno de las empresas más grandes del país.

Por otra parte, su consolidación como el operador móvil de mayor presencia continental y con más clientes -aunque es difícil afirmarlo debido a la impresionante capacidad de ventas de Américamóvil-, le permite obtener sinergias fabulosas que estarán acompañadas de una interesante oferta comercial para los usuarios, en un ambiente donde estas diferencias serán fundamentales para aumentar los ingresos por usuario, en especial porque somos un continente con un bajo ingreso per capita, lo cual constituye una restricción importante para la venta de otras aplicaciones.

Aún quedan otros aspectos por analizar, especialmente el precio que se pagó por cada usuario y los plazos de las concesiones que, en muchos casos pueden estar por vencerse. Sobre el primer punto, hay que señalar que fueron $5.800 millones de dólares por cerca de 11 millones de usuarios, lo cual significa $527 dólares por usuario, para un ARPU que no llega a la mitad de esa cifra. Aún cuando los ingresos que pueden recibirse de ese grupo de usuarios deben aumentar, la utilidad que se puede obtener lleva a concluir que se trata de una inversión con márgenes muy estrechos, por lo que su éxito depende de combinar una administración admirable con la posibilidad de aumentar el término de las concesiones por unos años más, un tema que solo será considerando con sensatez por los gobiernos con el paso del tiempo y cuando sea más notoria la concentración del sector y la necesidad de proponer alternativas para ampliar las oportunidades de acceso al servicio a todos los habitantes.

18. garantia unica

Recientemente leí que el sector asegurador pedía una reforma a la ley 80 de 1993 para modificar el tema de la garantía única. Solicitud que surge a raíz de la terrible tragedia de los niños del colegio Agustiniano Norte porque, según entendí, el monto de las indemnizaciones resultará muy superior al valor de la póliza.

He pensado mucho el sentido de la propuesta y aún no entiendo exactamente su objetivo. Probablemente uno de los aspectos que debía traer un cambio importante con la ley 80 de 1993 era el tratamiento de las garantías del contrato, pero aún cuando el Estatuto de Contratación tuvo el propósito de crear un amparo contra todo riesgo que pudiera surgir en el contrato estatal, esa intención fue recortada por la reglamentación que posteriormente se expidió (Decreto 679 de 1994), convirtiendo el cambio legislativo en una simple formalidad.

Es de resaltar que esta “interpretación” que hizo el reglamento, fue la más sana debido a que así limitó las condiciones de las garantías a las necesidades reales del contrato. En efecto, la garantía única no es una póliza contra “todo riesgo”, sino que es una póliza con diferentes amparos, los cuales tienen un manejo individual de acuerdo con las características del contrato. Se ampara como en el anterior estatuto, la calidad y estabilidad de la obra, el cumplimiento del contrato, el buen manejo del anticipo, la responsabilidad civil por daños a terceros, entre otros. Esa individualización del riesgo evita que las pólizas sean más altas, pues si se tuviera que cubrir al asegurado contra cualquier evento que pueda representar un daño, sin determinar con precisión las características y probabilidad de su ocurrencia, el riesgo para la aseguradora y, por consiguiente el valor de las primas, sería considerablemente más alto.

En ese orden de ideas, el cambio respecto de la mal llamada “garantía única” fue formal. La diferencia está en que ahora solo se requiere un solo documento, una póliza, para incorporar en ella todos los riesgos que se cubren, pero preservando para cada uno sus condiciones contractuales específicas. Si ahora se presentan copias sin valor para la ejecución de un contrato de la dimensión de la Troncal del Magdalena, imagínense lo que podía pasar con ese papeleo inútil y la necesidad de aprobación, no siempre simultánea, de estos documentos.

Basta decir que ese afán de reformar de manera general el actual Estatuto de Contratación puede ser peligroso. Es cierto que algunos aspectos deben ser corregidos por el legislador, los cuales están claramente identificados por los órganos de control; pero también es importante valorar la experiencia adquirida con el actual régimen. En este tiempo se ha ido unificando la interpretación de algunas normas, en beneficio de la transparencia de la gestión pública y de la seguridad jurídica, lo cual evita que se produzcan errores o que las infracciones que han sido puestas en evidencia se vuelvan a producir; como consecuencia de ello se han establecido mecanismos de control más eficaces; así mismo, se ha complementado el régimen legal con la creación de instrumentos como el CISE para la contratación directa; y en general se han ido formado expertos en estos temas, para beneficio de la administración.

Por lo tanto, la reforma puede ser necesaria pero debe apuntar a objetivos claramente determinados, evitando reformar por reformar y cayendo en debates extensos que distraen la atención sobre los temas que son realmente prioritarios.

16. inversion

En esta oportunidad quiero hablar de una idea que me surge por la discusión del TLC y por las inversiones que ha realizado EPM fuera del país. Si bien las inversiones realizadas por EPM en Ecuador, Perú y Panamá, además de la venta de energía a Venezuela, puede ser positivas en el balance, no dejan de representar un riesgo por la inestabilidad de algunos de nuestros vecinos.

Ya se anunció un debate en el Parlamento ecuatoriano por la compra de energía a EPM. En otro frente, sabemos que Venezuela acumuló una deuda importante con nuestros exportadores y que solo gracias a la intermediación del Presidente de la República, se logró un compromiso para cancelar gradualmente las obligaciones pendientes. También hemos visto como Venezuela y Argentina han decidido “congelar” la salida de divisas en situaciones de crisis, medida que también puede ser adoptada en Perú o en Ecuador debido a su difícil situación económica.

Se trata de situaciones en las que el poder de Colombia para exigir la estabilidad de las reglas de juego es mucho menor que el de los países desarrollados. Pero, qué puede hacerse para resolver eso?

La Historia nos muestra, por ejemplo, como el fracaso de la “Compagnie Universalle du Canal Interocéanique” en la construcción del Canal de Panamá y que conllevó a su quiebra, tuvo graves repercusiones sociales en Francia, por tratarse de la más grande compañía privada de ese país, con la consiguiente pérdida de empleos, ahorros e inversiones de muchos de sus ciudadanos. Asunto que incluso fue debatido en la propia Asamblea Legislativa, que llegó a prohibir la realización de proyectos semejantes sin la aprobación del Estado.

Aún cuando la causa del problema en ese caso no fue la inestabilidad política de Colombia, sino el diseño de la obra, no podemos olvidar ese riesgo que todo inversionista calcula y pesa tanto sobre las economías latinoamericanas, más cuando nuestros empresarios carecen del respaldo que tienen la mayoría de las multinacionales.
Se me ocurre, con ignorancia confesa del tema, que es necesario perfeccionar los instrumentos de cooperación económica regionales para que entidades internacionales puedan exigir el cumplimiento de las garantías ofrecidas a los inversionistas.

Si mal no estoy, el BID puede tener algunas funciones en esa materia, pero creo que están dirigidas principalmente a asegurar la recuperación de los créditos otorgados, pero no interviene en las relaciones entre los países.

Sin embargo, puede pensarse en que ese organismo u otro como el Tribunal Andino para los países de la CAN, pudiera adoptar decisiones con la cooperación de la comunidad internacional para asegurar la estabilidad económica de la región y, de paso, la tranquilidad del continente.

Una forma de hacerlo, por ejemplo, sería que la CAN y la Unión Europea acuerden que el Tribunal Andino pueda enviar un exhorto al organismo correspondiente, solicitándole la congelación de cuentas o la subrogación de créditos. Cláusulas similares pueden incluirse en los acuerdos bilaterales que se prepara adelantar los Estados Unidos en la región.

Pero si la adopción de este tipo de soluciones puede tener algunas dificultades dentro del complejo mundo de las relaciones internacionales, por lo menos debería promoverse la expedición de una norma internacional (CAN, OEA) para que se brinden unas garantías mínimas a los inversionistas.

Recordemos, por último, que en ese sentido el gobierno ya preparó un proyecto de ley para fijar algunos principios de manera permanente sobre este tema.

15. OLA vs ORBITEL

Es evidente que en OLA se presentaron algunos errores que corresponden a problemas técnicos y de planeación, siendo increíble que nadie se haya dado cuenta de lo que podía ocurrir con una pre-suscripción de más de seis millones de usuarios y cuando se estaba vendiendo a granel. Las cifras estaban a la mano y un técnico debía prever lo que podía ocurrir.

Ahora la empresa está tratando de corregir el problema, incluso mostrándolo como una prueba de su éxito, de lo cual sería prudente no convencerse internamente. También, hay que reconocerlo, está haciendo un esfuerzo enorme por mejorar su imagen ante los clientes, dando las explicaciones del caso, insistiendo en su publicidad comparativa con los riesgos que puede tener ese tipo de mensajes en un momento tan crítico, y hasta tomando la iniciativa para anunciar su expansión a nuevas localidades.

Precisamente este último aspecto llama la atención porque, contrario a lo que se esperaría, la empresa continúa su crecimiento, antes de demostrar con hechos los beneficios que anuncia y en contra de algo que en las cuentas no cuadra mucho, como son los márgenes de utilidad de las llamadas dentro de su red.

Vale la pena mirar un caso exitoso como el de ORBITEL, que creció lenta pero sin pausa, consolidándose en cada plaza antes de entrar a un nuevo mercado. Así, mientras OLA no aseguré su capacidad de operación y de “RESPUESTA” en cada sitio, no debería exponer más su marca y, por el contrario, la expectativa de su llegada debería ser aprovechada como un aliciente para sus ventas.

Siempre he considerado a ORBITEL como una empresa admirablemente dirigida y sobran motivos para afirmarlo. Mientras muchos “gurús” colombianos repiten lo que los “gurús” de la industria pronostican, sin ninguna reserva de inventario y sin mayor análisis de nuestra excepcional configuración del mercado, vemos como el operador sin abonados, la empresa que no tiene el control sobre la “última milla”, la que tiene por objeto principal revivir un “muerto insepulto”, es hasta ahora la que ha obtenido los mejores resultados, siendo la dominadora absoluta del mercado corporativo y sin descuidar a sus usuarios residenciales.

El negocio de larga distancia para ORBITEL arrojó ingresos por 500 mil millones de pesos sólo el año pasado. Es de señalar también que el EBITDA proyectado para el 2004 es de 149 mil millones de pesos, indicador cuyo crecimiento anual ha resultado prácticamente inverosímil. Difícilmente puede afirmarse así, que la licencia de larga distancia no tiene valor, sin perjuicio que se haga la discusión sobre la conveniencia de abrir aún más este mercado a nuevos operadores.

14. ETB

Recientemente, Guillermo Santos escribía en su columna que sería bueno que las facultades de administración hicieran un estudio sobre la estrategia comercial y los posteriores sucesos que afectaron a Colombia Móvil, tema que quisiera recoger ahora que se están produciendo cambios en varias empresas estatales, para hacer un breve balance del comportamiento de algunas empresas frente a sus competidores y el cuidado de su marca.

Para empezar, puede afirmarse que las empresas públicas son un reflejo de la ciudad, de sus gobernantes, de los valores y el comportamiento de sus ciudadanos, como es el caso de la ETB, que ha seguido la senda positiva de desarrollo que ha tenido la ciudad.

Con Regueros, se vio la transformación de la empresa, su modernización, cambiando la relación con el usuario y mejorando considerablemente sus recursos tecnológicos. Decía Regueros que ese cambio no podía atribuirse a su dirección sino a los operarios de EPM que estaban abriendo las canalizaciones en la calle 20, en las mismas narices de la empresa; pero, sin lugar a dudas, bajo su administración la empresa logró recuperarse financieramente y sentó las bases para proyectarse como un operador nacional.

Con Orozco ese proceso se consolidó pero fue más allá, al acercar a la empresa con el ciudadano. Puede decirse que, al igual que pasaba con la ciudad, el proceso que había iniciado Regueros en el primer gobierno de Mockus y continuado con Peñalosa, fue aprovechado por Orozco en la segunda alcaldía de Mockus, agregándole valor, impregnando a la empresa de “pedagogía ciudadana” y proyectando el ejemplo de “sivicsmo” de la empresa sobre la ciudad.

En efecto, Orozco, enfatizó mucho en la cultura de servicio al usuario y en el respeto de la legitimidad en las acciones de la empresa, para lo cual se crearon dependencias como la Defensoría del Cliente, que realiza un interesante trabajo con la comunidad.

Igualmente, la empresa mejoró en su infraestructura técnica y en la canasta de servicios al usuario, con una considerable diversificación de ofertas.

De hecho, muy distinto a lo ocurrido con otros monopolios que se ven enfrentados a la competencia, la ETB no ha mostrado desgaste frente a los usuarios. Por el contrario, muchos son concientes del proceso de mejoramiento de la empresa, se sienten satisfechos con los servicios y el trato que ofrece y hasta la han visto como una inversión atractiva.

Por otra parte, la competencia en telefonía fija no ha sido tan fuerte como para afectarla financieramente y, en cambio, ha tenido la virtud de mantenerla “alerta”. Al final, puede verse que ETB sigue siendo la empresa líder de la ciudad y, salvo por la competencia que le representa la telefonía móvil y el resultado hasta ahora desfavorable en larga distancia, puede sentirse cómoda para iniciar su proceso de expansión a nivel nacional, cuyas bases ha sentado Orozco.

Por eso es importante que la ETB mire el comportamiento de ORBITEL, que sin lugar a dudas es una de las empresas que mejor se ha consolidado en el sector desde su constitución y sería inteligente tomar una actitud de seguimiento en algunas de sus acciones.

En ese sentido, uno de los objetivos de la empresa que debe ser refrendado por la nueva administración, es su presencia fuera de Bogotá, no como operador de telefonía local extendida, un crecimiento que si bien parece natural no necesariamente es lógico porque el departamento de Cundinamarca puede ser poco atractivo en telecomunicaciones.

Lo que quiero resaltar es la decisión de la ETB de entrar al eje cafetero -al igual que en su momento EPM consideró estratégico el mercado de Bogotá-, la cual es una acción acertada empresarialmente, pero para ello deben apropiarse los recursos necesarios que pueden venir de una nueva capitalización entre los usuarios.

Sin lugar a dudas, los resultados obtenidos por la empresa y las condiciones del mercado, incluyendo el buen momento de la economía nacional, facilitarían la colocación de nuevas acciones. Dilema interesante para el Alcalde Garzón y de cuya solución depende la situación de la empresa en los próximos años.

En conclusión, la proyección de la ETB a nivel nacional es indispensable para su futuro pues, como ya todos repiten, la empresa no puede vivir únicamente de su monopolio sobre servicios de voz en Bogotá, asunto que comprometerá el mayor esfuerzo e inteligencia de los directivos para no cederle espacios a sus competidores.

Para ello, será fundamental el proceso de mejoramiento de marca que hizo Orozco y la imagen que ha querido proyectar en los usuarios, como una empresa que se preocupa por los valores y los sentimientos de los colombianos, la cual también debe ser mantenida para no perder su reconocimiento.

Por último, hay que preguntarse qué pasará con Orozco. Sería lamentable que se cumplieran sus anuncios de retirarse a la vida académica a esperar su pensión. Se trata de una persona que ha acumulado un capital político inmenso por su experiencia en las dos empresas del Distrito Capital y es posiblemente uno de los funcionarios que mayor responsabilidad ha tenido en el país en materia de servicios públicos y construcción de ciudad. Por otra parte, tampoco debería el sector desperdiciar su conocimiento y calidades humanas. Esperemos que las vanidades personales cedan y que se abran nuevos caminos para este “profe de matemáticas” en bien de todos los bogotanos y del país.

13. prórrogas

Haciendo honor a su nombre, puede decirse que el sector de los servicios móviles está movido. En primer lugar, hay que referirse al documento que publicó el Ministerio de Comunicaciones sobre la tecnología “wi-fi”. Es un buen estudio, que explica de manera clara las características de esta tecnología, cuya explotación pública había sido autorizada desde hace ya algún tiempo por el gobierno, pero cuyos beneficios aún no se han podido apreciar por los usuarios, los cuales serían enormes si se lograra extender su uso.

Aunque he escuchado que en algunas universidades ya se está ofreciendo acceso gratuito a internet sobre “wi-fi”. Evidentemente, se trata de un grupo de usuarios muy importante, por su número y necesidades, pero soy escéptico a esos comentarios y lo más probable es que ni siquiera existan proyectos serios para desarrollar “hotspots” en centros educativos, que tienen mucho que aportar, en especial, los que tienen previstos en sus programas educativos, el estudio de carreras afines.

De igual manera, en su mayoría el sector comercial es indiferente, posiblemente por ignorancia, de las oportunidades que les brindaría una mayor utilización de las tecnologías de la información en sus establecimientos. Sin embargo, es posible que gracias a la considerable cantidad de “cafés-internet” que se están instalando, podamos tener en el futuro agradables sorpresas en esta línea de negocios, especialmente si se presenta algún inversionista que haga una apuesta seria por esta tecnología, ahora que se han alejado los temores de la inconcebible persecución que en algún momento se llegó a hacer desde alguna dependencia del propio Ministerio de Comunicaciones y que fue acertadamente corregida por las instancias superiores de esa entidad, con la expedición del nuevo reglamento para los servicios de valor agregado.

Por lo anterior, sería bueno que la Agenda de Conectividad se ocupara más de promover el uso de esta tecnología, pues como puede verse no es suficiente la reglamentación para el uso de este espectro si no se acompaña con programas de fomento y trabajo “llave en mano” para el sector educativo y las comunidades marginadas o de capacitación a los comerciantes.

El siguiente tema que está “haciendo sonar” por esta época la industria de los servicios móviles, es la negociación de la prórroga de los contratos de concesión de telefonía móvil celular.

El tema parece simple pues su solución debe partir de una premisa que la ley contempla: las condiciones que se previeron al momento de otorgarse la concesión deben mantenerse, respetando el principio del equilibrio financiero de los contratos. Sin embargo, como en muchas otras situaciones, nosotros mismos somos los encargados de complicarnos la vida.

Anticipando la naturaleza humana es posible prever que una reunión para tratar este tema deberá empezar demostrando la debida ilustración al invocar los “alcances de la sentencia C-949 de 2001”, sobre las prórrogas automáticas en los contratos de telecomunicaciones; seguirá la discusión con cualquier otra cantidad de argumentos sobre las tendencias regulatorias de moda; para pasar a otras consideraciones, como algunos supuestos inconvenientes presentados durante la ejecución de las concesiones, muchos de ellos ni siquiera comprobados y contrarios a los resultados de las interventorías que hasta ahora se han realizado y que han declarado el cumplimiento satisfactorio de las obligaciones pactadas.

Cambiando el tercio, también se podrá alegar el desequilibrio económico en el contrato, tema que tiene dos aspectos: el primero, relacionado con el cambio de las condiciones macroeconómicas del país en los últimos diez años y que ya fue propuesto en un arbitraje que en buena hora las partes terminaron de mutuo acuerdo antes de constituir el tribunal, porque por lo menos habría que calificar la demanda como de “inoportuna”.

El segundo aspecto tiene que ver con el valor de la prórroga, directamente relacionado con el precio de la concesión de PCS. Este sí es un tema al que debe prestársele atención por la protuberante diferencia de valores.

Sobre el particular, de tiempo atrás he propuesto que estas reclamaciones, cuando son justas, deben ser conciliadas con la ampliación de los plazos de la concesión, atendiendo a varias razones: una, que los recursos del Estado no deben destinarse a pagar indemnizaciones; dos, que los términos previstos en nuestra legislación son muy breves para sectores que tienen costos muy altos de inversión en infraestructura y adecuación tecnológica; tres, que no por ser el último es el menos importante, porque al cambiar el plan de negocios, es posible que se puedan trasladar mayores beneficios a los usuarios. Es importante que sobre este tema ya existen conocidos antecedentes en el mundo como el de Airtel.

Por último, también hay grandes expectativas sobre los siguientes pasos de “OLA”. A pesar de los sorprendentes resultados obtenidos hasta el momento y por lo cual hay que felicitar a los directivos, ya empiezan a saborearse tragos amargos en la nueva compañía de telefonía móvil. Los problemas que se presentaron con las licencias urbanísticas que retrazaron su entrada; las dificultades que se han presentado en su red y que han trascendido al público, al punto que el presidente de la compañía ha tenido que salir a decir que tendrá que limitarse la entrada de nuevos usuarios; y la facturación, que traerá sorpresas cuando llegue y los usuarios empiecen a entender la letra exacta de las promociones, anticipan un panorama un poco turbio.

Algunos de estos temas ya han sido motivo de pronunciamiento por parte de las autoridades del sector, que han tomado decisiones prudentes y oportunas sin ningún tipo de protagonismo, como es el caso del Superintendente de Industria y Comercio que envió un ultimátum para que se ofrezca en poco tiempo una solución a los reclamos manifestados por los usuarios.

Sin lugar a dudas vendrán muchas noticias del sector móvil en los próximos días, las cuales esperamos sean todas positivas y, como es obvio y probable, las noticias de un lado traerán noticias del otro. Beneficios de la competencia para todos los colombianos.

12. T-088

En un reciente magazín de TOPCOMM, Juan Guillermo Zuluaga, director de regulación de EPM, comentaba que contrario a lo afirmado por mí en un artículo que titulé “el supra-regulador”, un reciente fallo de tutela de la Corte Constitucional había declarado que la CRT no tenía competencia para conocer de los contratos de interconexión suscritos entre las empresas.

Debo corregir al lector porque parece no haber entendido el artículo, pues el tema principal era exponer la tendencia “universal” de ceder competencias en materias de regulación a organismos supranacionales, por lo que concluía señalando algunas de las posibles funciones que cumpliría un organismo de ese orden, desde la certificación u homologación de equipos terminales, como lo hace la ETSI, hasta la revisión de las decisiones judiciales de un país, como corresponde al Tribunal de Competencia en Europa. Igual sucede en nuestro medio desde hace algún tiempo en temas como la propiedad industrial, el régimen laboral y hasta el tránsito de personas, para lo cual se expedirán en poco tiempo los pasaportes andinos.

Pero creo que vale la pena responder las inquietudes sobre el papel del regulador y el pronunciamiento de la Corte Constitucional. Para el efecto, el debate en cuanto a la competencia de las comisiones de regulación para resolver conflictos entre empresas de servicios públicos, puede resumirse en los siguientes puntos:

1) La validez de la cláusula compromisoria.
2) La naturaleza de los actos expedidos por las comisiones de regulación.

3) Los compromisos internaciones de Colombia en esta materia.

Respecto del primer punto, es importante recordar que el objeto de la tutela era definir si la CRT había violado el debido proceso al asumir la competencia para resolver el conflicto entre dos empresas de servicios públicos. Lo que resuelve la Corte es que la tutela no es el mecanismo adecuado para resolver el problema presentado entre los operadores y la CRT, pero la decisión, antes que refutar mis opiniones, las confirma pues lo que manifesté en el mencionado artículo es que la cláusula compromisoria es un instrumento “completamente legítimo pero no adecuado para solucionar la mayoría de las diferencias entre los operadores”.

Cómo no iba a ser así, si incluso puede proponerse como una excepción en la vía judicial! Por eso, en el citado artículo, además de expresar mi nostalgia por la forma como se cumplía ese trabajo en la CRT, anticipaba la que podría ser la decisión la Corte: “Será el reino de los tribunales de arbitramento y los abogados, la citación de testigos y la práctica de peritazgos, el ambiente en el que se resuelvan estas situaciones”, decía.

Sobre el segundo punto, aun cuando en esa oportunidad no me referí a este tema, ahora debo manifestar que no comparto algunas afirmaciones de la Corte Constitucional y aunque pueda estar equivocado, la Corte tampoco es infalible. Prueba de ello es que en la sentencia se dice que la competencia para resolver conflictos entre operadores no corresponde a la función de “inspección y vigilancia” del Estado, cuando es claro que las comisiones no ejercen esas funciones y que la discusión gira sobre el alcance de la función de “regulación”, la cual es distinta y a la que alude de manera explícita el artículo 365 de la Constitución Política.

Pero también parece decir la Corte que las normas constitucionales no permiten aceptar que la solución de estas controversias pueda adelantarse ante una autoridad administrativa.

Al respecto, debe aclararse que con la promulgación de la Constitución Política de 1991, ha quedado claro que las autoridades administrativas y los particulares pueden colaborar con la administración de justicia, de manera que no es extraño que en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 116 CP, se asignen funciones judiciales a las autoridades administrativas, como ocurre con las superintendencias desde mucho tiempo atrás, o como lo hace la ley 143 respecto de la CREG, calificando exactamente la misma función a que aludimos como un arbitraje.

Pero si a pesar de que la Constitución Política permite al legislador asignar funciones judiciales a las autoridades administrativas, lo primero que debe establecerse es si estas funciones son realmente del orden judicial o si pueden considerarse como administrativas, cuestión que no se analiza en el fallo, pues se da por sentado que son de carácter judicial.

Siguiendo otros pronunciamientos de la Corte Constitucional, “(...) lo que define la existencia de la función jurisdiccional es el efecto de cosa juzgada de las decisiones que en virtud de ella se adopten, y la imparcialidad del funcionario que la ejerza” (C-649/01); y, en este caso, ambas condiciones se cumplen, pues no solamente está garantizada la imparcialidad del funcionario con reglas más estrictas que las previstas para los funcionarios de la rama judicial, pues además de aplicar los mismos impedimentos previstos en las normas que regulan los procesos judiciales, el Código Contencioso Administrativo, contempla unos adicionales; sino que también está prevista la posibilidad de revisión de la decisión que adopta el ente administrativo ante la jurisdicción contencioso administrativa, como es lo propio de todos los actos administrativos.

Para no extenderme más y evitar escribir en papel periódico lo que debe quedar en papel sellado, como enseñaba mi profesor de derecho administrativo y constituyente, Dr. Juan Carlos Esguerra, concluyo recordando que Colombia se ha comprometido internacionalmente a contar con mecanismos para resolver en forma técnica, oportuna y eficaz, los conflictos entre operadores de servicios de telecomunicaciones, competencia que en la mayoría del mundo occidental ha sido asignada a los entes de regulación.

11. supra-regulador

Aún cuando comienza un año “sin arrugas en el calendario”, y existe la tentación de hacer propósitos y pronosticar el futuro, considero que eso no tiene mucho sentido en una industria cuyos ciclos normalmente no se miden en períodos tan cortos, ni coinciden con nuestras festividades. Sin embargo, un buen paquete de regalos nos dejó la CRT, con los proyectos regulatorios que está preparando.

Exteriorizando ese horrible complejo del “falto yo” para calificar la gestión de una entidad, creo que esta es una oportunidad para manifestar que en el caso de la CRT es difícil imaginar que cosas podrían haber sido mejor pues, sin lugar a dudas, su esfuerzo ha sido el máximo y sus resultados excelentes, como lo reconoció Transparencia Internacional – Capítulo Colombia.

Desafortunadamente, desde el exterior se percibe una serie de discusiones sobre las funciones de la CRT que pueden traer graves consecuencias para el sector. Es importante tener en cuenta que, al perder su competencia, el ente de regulación se debilita y eso se traduce en que el conjunto de la regulación pierde fuerza, al tiempo que las diferencias entre los operadores quedan sujetas a un sistema que se apoya más en las decisiones judiciales que en las administrativas.

De consolidarse ese panorama, en un sector cuya dependencia entre operadores es una constante por razón de las interconexiones, conllevaría grandes obstáculos en la solución oportuna, técnica, económica y conciliada de las situaciones que se presentan. Y como el sector no puede renunciar a la interconexión porque es una situación natural, un elemento por definición de las telecomunicaciones, habrá que acudir a otros mecanismos para resolver las diferencias que se presenten por problemas técnicos, por conciliación de cuentas, por el valor de los cargos de acceso o los costos de facturación, por el punto de interconexión, etc.

Será el reino de los tribunales de arbitramento y los abogados, la citación de testigos y la práctica de peritazgos, el ambiente en el que se resuelvan estas situaciones. Mucha nostalgia nos producirá recordar las discusiones entre los ingenieros de las empresas por el dimensionamiento de las centrales, procurando encontrar en medio del calor de las diferencias y con el apoyo de “los financieros” y “los jurídicos”, soluciones que al final eran aceptables para ambas partes porque partían de la comprensión de las necesidades del otro, en vez de la decisión inobjetable que produzca un árbitro con base en las pruebas y el derecho.

Curiosamente algunos de quienes invocan la competencia de la CRT fueron los que propusieron las cláusulas compromisorias, mecanismo completamente legítimo pero no adecuado para solucionar la mayoría de las diferencias entre los operadores; tema sobre el cual se producirá en poco tiempo el pronunciamiento de la Corte Constitucional, al revisar las tutelas que en forma completamente contradictoria se han resuelto hasta ahora -en parte por su equivoca redacción-, y que seguramente será un precedente importante para el fallo de constitucionalidad sobre la norma que le asigna la correspondiente función a las comisiones de regulación en la ley de servicios públicos.

Pero más allá del problema que se ha planteando, los argumentos utilizados desconocen una importante condición del sector de las telecomunicaciones, tan antigua que se remonta a la invención del telégrafo y del teléfono, y que fue la causa de la creación de una de las primeras organizaciones “universales”, como es la UIT, y tan presente que es el sustento de las negociaciones sobre el libre comercio. Esa realidad es la GLOBALIZACIÓN.

En efecto, la mayoría si no todos los instrumentos internacionales sobre las telecomunicaciones, contemplan la existencia de autoridades de regulación con capacidad para resolver los problemas de interconexión entre los operadores, siendo ésta, en muchos casos, la única función expresamente atribuida a estos organismos por los propios acuerdos. Podría decirse que es la “principal” desde la perspectiva internacional, pues es indispensable para que tenga existo el proceso de liberalización, que las diferencias entre operadores de telecomunicaciones sean resueltas en forma oportuna, eficaz y transparente.

Así, el Cuarto Protocolo Anexo al Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios de la OMC, ha previsto que para la solución de diferencias en asuntos de interconexión todo proveedor de servicios tendrá derecho a presentar ante un órgano nacional independiente “que podrá ser el órgano de reglamentación” “un recurso para resolver dentro de un plazo razonable las diferencias con respecto a los términos, condiciones y tarifas apropiados de interconexión”.

En sentido similar, el artículo 32 de la Resolución 432 de la Secretaría General de la Comunidad Andina, ordena que para efectos de resolver las diferencias entre operadores de telecomunicaciones, en caso de fracasar la posibilidad de un arreglo directo, éstas deberán ser sometidas a consideración de la Autoridad de Telecomunicaciones competente, quien deberá decidir dentro de un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días calendario contados a partir de la recepción de la consulta.

Disposiciones similares se encuentran en otros ordenamientos jurídicos, como la Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, del 7 de marzo de 2002, que en su aparte correspondiente prescribe lo siguiente: “(1) En caso de producirse un litigio en relación con obligaciones derivadas de la presente Directiva o de las directivas específicas entre empresas suministradoras de redes o servicios de comunicaciones electrónicas de un Estado miembro, la autoridad nacional de reglamentación afectada adoptará, a petición de cualquiera de las partes, y sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 2, una decisión vinculante para resolver el litigio lo antes posible o en todo caso en un plazo de cuatro meses, salvo en circunstancias excepcionales. Los Estados miembros afectados exigirán que todas las partes cooperen plenamente con la autoridad nacional de reglamentación”.

Por lo tanto, es previsible que esta tendencia se vaya consolidando hasta transferir muchas funciones a órganos supranacionales. Que sorpresa será, no simplemente que una autoridad administrativa conozca de un contrato entre particulares, fenómeno que no es nuevo tratándose de temas relacionados con la libre competencia y la defensa del consumidor, sino que sea un órgano internacional el que revise la legalidad de los acuerdos entre particulares o resuelva las diferencias que surjan entre ellos.

Pero este proceso no terminará allí. También se asignarán a esos órganos supranacionales las funciones de certificación u homologación de equipos, la coordinación del espectro a nivel regional, incluso, la atribución de bandas y hasta la armonización de los requisitos para la expedición de títulos habilitantes.

10. TLC

Hace más de un mes me refería en un artículo sobre el referendo, a las consecuencias que puede tener para las telecomunicaciones la negociación de un tratado de libre comercio. El tema poco a poca va teniendo eco entre algunos comentaristas. Por ejemplo, Sergio Martínez se refería la semana pasada en El Tiempo a la necesidad de congelar cualquier proyecto de ley hasta cuando se concluyan las negociaciones, las cuales se calcula pueden durar alrededor de un año, lo cual sería sensato teniendo en cuenta la magnitud de los asuntos involucrados.

Pero lo primero que hay que pedir es que las empresas y los gremios se preparen para tener una posición clara al respecto, pues doy por sentado que el gobierno nacional es conciente de las implicaciones que puede tener cualquier cambio en el marco jurídico del sector, partiendo de los análisis hechos para el proyecto de ley.

Sin embargo, es importante que las empresas hagan los análisis del caso. Me preocupa, por ejemplo, lo que puede ocurrir con los servicios de telefonía de larga distancia, en especial porque Colombia Telecomunicaciones y la ETB deben tener otras prioridades en su agenda.


El tema se reduce a un solo aspecto: cómo se devolverían los $450 millones de dólares de las tres licencias otorgadas?

Muchos se preguntarán por qué la tercera licencia? Es importante recordar que la licencia fue otorgada y contabilizada dentro de los activos de TELECOM, que actualmente respaldan los pasivos de la empresa.

Algunos dicen que el valor de las licencias no es el problema porque las empresas ya recuperaron su valor. Esa afirmación es casi inaudita. Un cálculo rápido, sin conocer exactamente los costos administrativos, de publicidad, entre otros, puede arrojar que las empresas no recuperaran esa suma sino hasta el año ocho o nueve de operaciones, lo cual podría llevar a que el Estado deba indemnizarlos porque el valor de la licencia y las proyecciones de mercado que sirvieron de base para su cálculo, no se cumplieron y que, por lo tanto, el negocio no entregó las utilidades que se hubieran podido obtener en un negocio de características similares.

Desafortunadamente, aún cuando esas diferencias podrían resolverse con el término de la prórroga, es muy probable que en cinco años cuando se vence el término inicial, esa oferta resulte más difícil de concretar. De hecho, si hoy el tema de las licencias ha sido tan criticado, para ese momento no habrá quien pueda defender la continuidad de este esquema.

Por otra parte, debe tenerse en cuenta que uno de los objetivos de la liberalización es reducir las transferencias que se causan desde los Estados Unidos hacia estos países. El tema no es de poca monta porque si bien es sabido que la relación de tráfico entre ambos países es de tres a uno, al intensificarse el comercio entre ambos países, el tráfico puede fácilmente doblarse. De hecho, el total del tráfico de los Estados Unidos con el resto del mundo en la década pasada creció cinco veces.

Sin lugar a dudas, son claros y justificados los intereses de los Estados Unidos en eliminar los excedentes monopólicos y las ineficiencias que se producen en un mercado muy cerrado, mientras que los beneficios que se obtienen de un sector liberalizado pueden ser optimizados mediante las economías que producirían la expansión de sus empresas.

Pero el tema debe ser considerado con igual cuidado por nosotros, porque nuestros intereses también son justificados. El primero, la estabilidad de las reglas de juego para los inversionistas, regla que le interesa defender a ambas partes.

Por eso también sorprende la poca atención que le han prestado al tema las empresas locales. Por decirlo gráficamente: para ellas es una fuente muy importante de ingresos y la gallina de los huevos de oro, que parece un gato, puede estar en sus “últimas vidas”.

Por lo anterior, creo que una forma de iniciar el estudio de este tema, debe ser analizando la estructura de costos de terminación de tráfico, con el fin de tener argumentos para demostrar la competitividad del mercado colombiano, es decir, que los precios que se ofrecen en el exterior no serían diferentes de los que se obtendrían si se cambiaran las reglas de juego.

Eso puede significar que las empresas locales deban ceder en algunos aspectos, entre otros, el valor de los cargos de acceso y su alternativa de cargos por capacidad.

En conclusión, el tema no es únicamente propiedad de los licenciatarios, sino de todas las empresas que pueden verse afectadas con los cambios, pero ojalá que de presentarse la discusión los cambios no se produzcan hacia atrás, porque quienes se sienten en la mesa no pueden hacerlo pensando en resolver las diferencias locales y en sacar ventajas de sus competidores o de sus socios comerciales, sino en construir una posición unificada del sector que pueda ser defendida claramente por el gobierno, el cual tampoco puede caer en la trampa que según definiera el representante de ACOPI para referirse a la reforma tributaria y el acuerdo sobre salarios, consiste en hacerle creer al Presidente que lo popular es lo impopular.

9. derecho a la informacion

Las legislaciones de todo el mundo propenden por implantar mecanismos de participación ciudadana, buscando que cualquier decisión que sea tomada por las autoridades de un país haya sido previamente consultada amplia y abiertamente con las personas que puedan resultar afectadas. De igual manera se establecen controles que pueden ser ejercidos por todas las personas mediante el derecho de petición o el derecho de acción, a la vez que se consagra la iniciativa ciudadana para tramitar proyectos de leyes o actos administrativos cuando la comunidad los requiera.

En nuestro ordenamiento jurídico estos principios tiene sus bases normativas en el Preámbulo de la Constitución y en sus artículos 1 y 2. Especialmente este último señala como un fin del Estado el de "facilitar la participación de todos en las decisiones políticas que los afectan y en la vida económica, política. administrativa y cultural de la Nación". En la misma Constitución estas normas son desarrolladas y complementadas por otras disposiciones, como el artículo 40, que establece el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político; o el artículo 95, numeral 5, que consagra como un deber ciudadano la participación en la vida política, cívica y comunitaria del país.

Esta posibilidad no estaría completa si las disposiciones del Estado no se comunican oportunamente y si los particulares no tienen la oportunidad de expresarse en un escenario válido, por medios efectivamente reconocidos, durante su elaboración. De igual manera, se vería truncada si el particular no tuviera acceso a la información que se requiere para intervenir y decidir de acuerdo con sus intereses, por lo que la información en sí misma debe ser adecuada, suficiente y oportuna, además de ser imparcial, conforme al artículo 20 CP.

También es importante ver como se reafirma el valor que para la democracia tiene el derecho a la información, al consagrarlo en el capítulo correspondiente al Estatuto de la Oposición (artículo 112 CP), que garantiza a los partidos y movimientos políticos que no participen del Gobierno el derecho a la información y el acceso a los documentos oficiales.

Sin embargo, el derecho a la información, como cualquier otro derecho en una democracia, no es absoluto y existen limitaciones de orden constitucional y legal como el derecho a la intimidad (límite natural y obvio del derecho a la información, como lo expresa el Dr. Lleras de la Fuente en su conocida edición comentada de nuestra Constitución Política), consagrado en le artículo 15 CP, o el derecho a la honra, previsto en el artículo 21 CP, que es complemento del mismo artículo 15 CP y que, bajo el contexto de ambas normas, se manifiesta en el "habeas data", como la posibilidad que tiene toda persona de actualizar y rectificar toda la información que sobre ella repose en bancos de datos y archivos públicos y privados.

De igual manera, el principio de publicidad como presupuesto del Estado de Derecho, no solamente está implícito en las normas citadas, como elemento correlativo del derecho a la información, sino que incluso se encuentra expresamente consagrado en los artículos 25, 74 y 209 CP, los cuales establece el derecho de todas las personas de acceder a los documentos públicos, salvo las excepciones que consagra la ley y conforme a los principios que dirigen la función administrativa, que se encuentran desarrollados en varias disposiciones, principalmente en el Decreto 01 de 1984, actual Código Contencioso Administrativo.

Se concluye, entonces, que en relación con las actuaciones y documentos públicos, la regla general es la prevista en el artículo 74 de la Constitución, que permite a cualquier persona tener acceso a los documentos que reposen en una entidad estatal, salvo las excepciones que consagra la ley, como son las Actas del Consejo de Ministros, del Consejo Nacional de Política Económica y Social, las instrucciones que tienen que ver con el manejo de las relaciones internacionales, los documentos que se consideran esenciales para la defensa o la seguridad nacional y algunos convenios o contratos que tienen carácter reservado y que por su objeto se refieren principalmente a estas materias. La reserva en todos estos casos, no puede ser superior a 30 años, según lo prevé la Ley 57 de 1985.

Siguiendo con estas ideas, en materia de servicios públicos el artículo 369 CP ordena al legislador determinar los deberes y derechos de los usuarios, el régimen de su protección y sus formas de "participación en la gestión y fiscalización de las empresas estatales" que presten estos servicios, por lo que resulta innegable la posibilidad para los usuarios de acceder a la información que requieran y, para las empresas, la obligación de entregar toda la información que sea necesaria para que aquellos ejerzan los derechos que la Constitución y la ley les reconoce.

Cabe preguntarse si el principio de publicidad puede extenderse a las empresas privadas que prestan servicios públicos, teniendo en cuenta que en relación con ellas la participación de los usuarios en su gestión y fiscalización no estaría bajo el supuesto del artículo 369 CP, que sólo la establece para las empresas estatales.

En relación con los documentos privados, la regla general es la contraria, tal como lo dispone el artículo 15 CP. Según esta norma, sólo es posible tener acceso a los documentos privados en tres situaciones: a) cuando se requieran como prueba judicial; b) en los casos de intervención del Estado en la economía; c) para efectos tributarios. Agrega la norma, en el inciso 2, que: "En la recolección, tratamiento y circulación de datos se respetarán la libertad y demás garantías consagradas en la Constitución ".

Por lo tanto, siendo la publicidad de los documentos del comerciante y, en general, de los documentos privados, una excepción, su aplicación debe ser restrictiva. Pero, cómo conciliar este principio con el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos concernientes a “la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación” (art. 2 C.P.)

Sobre el tema, existe un interesante antecedente de la H. Corte Constitucional (Sentencia C-053 del 16 de febrero de 1995), relacionado con el sector financiero. Siguiendo los raciocinios de la Corte en esa oportunidad, es fácil demostrar que al igual que con las instituciones financieras, quienes prestan servicios públicos desarrollan una actividad que genera "una amplia e intensa zona de interacción social y económica" y, por lo tanto, al ser estos servicios objeto especial del interés público, en los términos mencionados, esta circunstancia "se erige en fuente legítima de exigencias de información".

Establecida la diferencia entre las actividades de un comerciante común y las de una institución financiera, procede la Corte a adelantar un análisis más completo, que sirve para interpretar el concepto de "relevancia financiera externa", elemento fundamental dentro de la decisión. Al respecto, la Corte señala:

"En estas condiciones, el público en general llega a adquirir un verdadero derecho a conocer informaciones sobre hechos relevantes que, en uno u otro sentido, puedan afectar a las instituciones en las que han depositado su confianza y cuya negativa al socaire de la intimidad, pierde plausibilidad en cuanto proviene de quienes por su posición y el interés que han creado no pueden ocultar el estado en que se encuentran" y, por lo tanto, "el ámbito de reserva documentaria y del correlativo sigilo gubernamental, sólo se obtiene luego de satisfacer las necesidades de información y, divulgación públicas a las cuales responden las leyes y demás normas de intervención estatal en su propia actividad".

Teniendo en cuenta lo anterior, puede decirse que al igual que en sector financiero, los usuarios tendrán derecho a acceder a cualquier información que repose en una empresa siempre que sea relevante para el ejercicio de sus derechos o para exigir el cumplimiento de los fines sociales de la empresa, tal como los consagran las leyes, en especial la ley 142 de 1994, sin perjuicio que la solicitud de información pueda someterse a un examen de conexidad que demuestre la necesidad de la misma con el derecho que se pretenda reclamar.

8. referendo

Para las elecciones de alcalde en Bogotá resultó ganador Luis Eduardo Garzón. Me alegra porque creo que también Lucho garantiza una gestión transparente de la ciudad, aunque me preocupa la capacidad de administración de las empresas distritales y de algunos proyectos de la ciudad. No por el tema sindical que no me produce ninguna zozobra porque han sido varias las muestras de responsabilidad y objetividad que han dado otros líderes de ese sector, como Angelino Garzón por mencionar uno entre muchos otros, además porque del resultado de la gestión de quienes resultaron electos en nombre del Polo Democrático depende que este movimiento se proyecte como una alternativa permanente de poder nacional y no simplemente como una salida ocasional a nivel local, de unos ciudadanos impulsados por sus emociones, como fue el caso de Bogotá, o inconformes con las mediocres administraciones de los partidos tradicionales, como ha sucedido de tiempo atrás en otras ciudades del país.

Mi preocupación es porque no veo buenos administradores en el equipo del nuevo alcalde, de manera que suplicó por la ratificación de buena parte de la actual nómina del distrito. De hecho, no estoy de acuerdo con los planteamientos de Eduardo Sarmiento, quien todavía defiende el modelo monopólico de telecomunicaciones, desconociendo de paso las verdaderas causas de la crisis de TELECOM y los benéficos obtenidos por los colombianos con la apertura.

También perdí con el referendo como muchos otros colombianos, aunque no pueda afirmar que sea la mayoría, pero no vale la pena ocuparse en este espacio de ese tema, suficientemente analizado por expertos en otros escenarios. Sin embargo, quiero referirme a los servicios públicos y las consecuencias que pueden tener los pasados eventos electorales, así como otras circunstancias que están urdiéndose alrededor de este tema en estos momentos.

Insisto en la necesidad de adoptar un modelo que se ajuste a nuestra realidad: la pobreza, el campo, la violencia, la cultura e incultura y a la necesidad de “construir país” fortaleciendo el desarrollo equilibrado de todos los rincones del territorio, lo cual exige que el proceso se produzca en ambos sentidos: de lo local a lo nacional y de la nación hacia la región.

Recordando mi anterior escrito sobre Stiglitz y el “tejido social” y mis afirmaciones sobre un modelo propio de gestión y desarrollo de los servicios públicos, basado en una fórmula que admita la participación privada y respete la pública y considere indispensable la necesidad de fomentar la competencia, tal como ocurre en el sector de las telecomunicaciones (de ahí mi diferencia de opinión con Sarmiento), inmediatamente pensé en los casos de TELECOM, en liquidación; EMCALI, cuya salvación está prácticamente acordada; y CORABASTOS, de la que se conoció esta semana la decisión de privatizarla.

Por eso, cada una de las respuestas a los problemas de esas empresas merece un reconocimiento especial. Primero, porque no se adoptó a toda costa una solución teórica para resolver de igual manera todos los casos. Segundo, porque como consecuencia de lo anterior, confío en que las soluciones sean efectivas pues están hechas a la medida de cada situación.

En el caso de EMCALI, antes de pensar en la privatización o la liquidación, se hizo el mayor esfuerzo para refinanciarla y sacarla adelante. Es importante resaltar que, para el efecto, se respeto la voluntad de los caleños que consideraban casi como un derecho la existencia de sus empresas municipales, igual que en Medellín o Bogotá. En este caso, además de las consideraciones jurídicas o económicas, había que tomar en cuenta el elemento “sicológico”, es decir, el factor de cohesión social que representa las empresas municipales para los ciudadanos de Cali.

Por eso, la propuesta de escindirla y vender alguno de sus negocios más rentables para capitalizarla, no era realizable simplemente porque los caleños no le querían caminar a esa idea. En última, para qué vender lo que estaba generando utilidades para sacar adelante lo que causaba más problemas y menos ingresos, podría preguntarse uno.

En el caso de TELECOM también se produjo una solución de fondo. Sin lugar a dudas, la liquidación de TELECOM es una decisión que se había postergado con la esperanza de adoptar un modelo de gestión que resolviera sus falencias estructurales, pero este remedio no llegaba y como dicen la sabiduría popular, “la demora perjudica”.

Para mí, lo más acertado de esta solución fue la consolidación de la empresa con la liquidación de las teleasociadas, que sin lugar a dudas era un esquema ineficiente de operación, aunque quedan ciertas dudas jurídicas sobre la liquidación de algunas de ellas y, también, sobre la no liquidación de otras. Pero quiero dejar una constancia: creo que el modelo de administración centralizado de la empresa no es adecuado e insisto en que la mejor forma de atender los compromisos de los contratos de asociación sería incluyendo las capitales de los departamentos donde operaban las teleasociadas en las áreas asignadas a cada contrato.

Así mismo, la creación de la nueva empresa era indispensable para continuar prestando el servicio, al tiempo que se busca fondear el pasivo pensional y se resuelven los conflictos sobre los contratos de asociación a riesgo compartido. Sin embargo, el futuro de la nueva empresa no es incierto sino oscuro y salvo por la contribución que puedan hacer a estos dos problemas, sería injusto exigirle a los administradores de la nueva empresa que además cumplan otros objetivos, como pretender que compitan con mayor éxito frente a ORBITEL o ETB.

También se supo la semana pasada que el gobierno pensaba privatizar CORABASTOS. Otra buena decisión pero en sentido totalmente opuesto a las anteriores. Es en esos aspectos donde se refleja la inteligencia y el sentido práctico del gobierno, que desde hace mucho tiempo falta en la clase dirigente del país. Es el mismo sentido práctico que hay que aplaudir cuando se ve la grandeza de quien es capaz de sentarse detrás de un computador para fijar una idea que contribuye a resolver una situación que compromete la tranquilidad y el bienestar de una ciudad, mientras otros se deleitan en la sinuosidad del discurso que no produce resultados.
Ahora vienen las discusiones sobre un tratado de libre comercio con los Estados Unidos de América y ya se sabe que un tema sobre el que este país fija posiciones es el de las telecomunicaciones, como le está ocurriendo a Costa Rica, pero la petición sobre la privatización del operador nacional en nuestro caso resultaría paradójica, teniendo en cuenta que ha pasado a ser un operador de segundo orden, pues no tiene presencia en los servicios móviles, cada día pierde una considerable participación en la larga distancia e internet y solo subsiste para garantizar el pago de las obligaciones contraídas con los trabajadores y los proveedores asociados en los joint-venture, así como la continuidad del servicio local en lugares donde el interés del inversionista privado no sería mayor cosa.

En contraste, la empresa pública, representada por EEPPM y ETB, ha aumentado notablemente su participación en el sector. Sin lugar a dudas, su fortalecimiento mediante la integración de diferentes negocios es un tema que no pasará desapercibido en las negociaciones, más cuando está situación puede afectar sus intereses comerciales y los de sus socios estratégicos (México y Canadá).

Por lo tanto, si bien las peticiones de privatización del operador nacional posiblemente no sean importantes para ninguna de las partes y la privatización de las empresas municipales no está al alcance del gobierno, otras temas como el valor de la licencia de larga distancia, que para algunos constituye una barrera de entrada, si podrá ser un punto de negociación. Amanecerá y veremos.

7. convergencia

En la anterior oportunidad me refería a las posibilidades de la introducción de la televisión digital en Colombia, teniendo en cuenta que pronto iniciará su trámite un nuevo proyecto de ley de televisión, como es probable que igualmente ocurra con una ley general de telecomunicaciones.

Al respecto, parece que no se hubiera hecho conciencia sobre la necesidad de coordinar ambos proyectos, de manera que ambos apunten hacia el desarrollo de una industria de telecomunicaciones que procure un ambiente multimedia, con el fin de que los beneficios de las tecnologías de la información lleguen a todos los habitantes.

Precisamente, como sinónimo de un mundo digital y multimedia, uno de los conceptos que se repite cada vez con mayor frecuencia en el sector de las telecomunicaciones es el de “convergencia”. Sin lugar a dudas, la industria a nivel mundial se orienta por ese camino, tanto en sus desarrollos tecnológicos como en la oferta de servicios, pero no puede olvidarse que todos estos avances están condicionados por la realidad imponderable del mercado. Se requiere, por lo tanto, que los intereses de los productores y los consumidores también “converjan” en un escenario gana-gana para todos.

Ante todo, debe aclararse que la posibilidad de que mediante una licencia única, un operador pueda prestar servicios de telefonía fija o móvil, larga distancia e internet, como muchas veces lo han reclamado algunos operadores, no es una condición para la convergencia, ni siquiera estamos hablando realmente de convergencia.

La convergencia de los medios de comunicación y la industria de las telecomunicaciones y la informática es la verdadera convergencia y a la industria nacional la separan para eso dos cosas: la Constitución Política y algunas condiciones fácticas de nuestro sector, en especial, su estructura de capital y los intereses de los propietarios de las empresas de telecomuni-caciones y de los medios de comunicación.

En relación con el marco jurídico puede afirmarse que no se trata de un obstáculo insalvable y que incluso no requiere de una reforma constitucional muy profunda. Sin perjuicio que deban resolverse los reparos que se han formulado al funcionamiento de la Comisión Nacional de Televisión, es importante que no se afecte la autonomía de la entidad. Colombia fue uno de los primeros países en el mundo en incluir en su organización política una entidad de esta naturaleza, que debe ser mirada como un objetivo alcanzado dentro de un proceso de maduración democrática de nuestras instituciones.
En cuanto a los intereses de los propietarios, cabe preguntarse si están igual de interesados los proveedores de servicios de televisión, incluyendo a los programadores, en participar del mercado de las telecomunicaciones y, así mismo, si los operadores de telecomunicaciones están interesados en competir con los servicios de difusión e invertir en la industria de contenidos.

Por lo tanto, la evolución de la industria hacia un futuro convergente puede hacerse y debe analizarse en dos sentidos: desde los servicios de difusión hacia los servicios de telecomunicaciones, o a la inversa, desde los servicios de telecomunicaciones hacia los servicios de difusión.

Imaginemos, entonces, las consecuencias que traería para el sector de televisión un acuerdo como el que acaban de lograr el operador de cable TPS con France Telecom para hacer uso de su red de ADSL.

Admitiendo que ese acuerdo puede redundar en beneficios considerables para la industria y los usuarios, pensemos ahora en lo que ocurriría si el operador telefónico pudiera ofrecer los servicios directamente.

Así, en un escenario convergente es probable que la llegada de contenidos y servicios multimedia por las redes telefónicas solo refuerce la posición de los actuales monopolios públicos, en detrimento de los operadores de televisión por suscripción, que a pesar de su crecimiento, no se encuentran en capacidad de contrarrestar el poder de mercado de dichas empresas.

En cambio, pensar en el proceso inverso, es decir, que los proveedores de servicios de televisión se atrevan a competir con los operadores de telefonía en la prestación servicios de telecomunicaciones, resulta muy aventurado.

Como consecuencia de lo anterior, la consolidación de los operadores públicos será un factor fundamental en las decisiones de inversión de los empresarios privados, más cuando los operadores públicos tienen hoy una considerable participación en todos los segmentos de la industria. Por eso, no será improbable que en el futuro la participación privada esté asociada con la empresa pública y no en forma independiente, una situación que parece contradecir las tendencias mundiales de la industria hasta el momento.

Sin embargo, debe quedar claro que no puede considerarse como algo negativo para el país que se produzca una situación como la descrita; por el contrario, la consolidación de los operadores de telecomunicaciones nacionales a partir de las empresas telefónicas oficiales puede ser la base para construir un modelo de desarrollo propio.

6. Stiglitz

Ahora que se están dando las discusiones sobre las reglas de juego de la economía mundial, es necesario también revisar el modelo económico de nuestro país, condición indispensable para conformar un nuevo pacto social que garantice a los Colombianos la posibilidad de vivir en paz con justicia social, para lo cual debe lograrse un consenso sobre algunos elementos esenciales que permitan la consolidación de un nuevo Estado Social de Derecho, entre ellos, los servicios públicos.

En la Asamblea Constituyente se puso de manifiesto la necesidad de que el Estado asumiera acciones más efectivas en relación con los servicios públicos. En ese momento, existía un enorme descontento entre la población que permanentemente acudía a los paros cívicos para protestar por la mala o ninguna prestación de estos servicios y sus altas tarifas. Además, se evidenciaba el despilfarro y la corrupción en los entes encargados de los mismos. La obligación de atender las necesidades básicas cada vez se veía menos realizable, como en el caso del agua potable, y los proyectos que se emprendían desde la capital del país se perdían en la burocracia y la politiquería.

Por supuesto que la corrupción sigue, la atención de las necesidades básicas es insuficiente, algunas empresas se han quebrado y ello a pesar de que las tarifas también han aumentado considerablemente. Entonces, por qué ha de ser bueno el actual régimen?

Para responder esta pregunta considero que no es suficiente con una revisión estadística sobre los beneficios que ha traído la liberalización del sector, como el aumento de la teledensidad y del consumo, o dedicarnos a ensalzar la consolidación que ha tenido el sector y particularmente algunas empresas como la ETB y EPM, porque esa visión no estaría completa si no nos detenemos a analizar lo que sucedió con TELECOM y los contratos de asociación a riesgo compartido, ni podemos pasar por alto la situación de las empresas actualmente intervenidas como EDT, EMCALI, Telesantamarta o Teletequendama, que demuestran fallas en el sistema de regulación, control y vigilancia que no son exclusivamente criollas, pues tenemos también los ejemplos de la ENRON y WORLDCOM, a los cuales no les hemos prestado suficiente atención y que podrían dejarnos algunas enseñanzas.

Sin lugar a dudas, nuestro sistema económico se fundamenta en el capitalismo, en la libre empresa y en la propiedad privada. Por lo tanto, la legislación y la consiguiente regulación deben respetar casi hasta la veneración estos principios fundamentales de nuestra organización social. De allí se derivan algunas reglas ya conocidas, como la necesidad de brindar seguridad jurídica a los empresarios para que puedan proyectar sus inversiones y prevenir los riesgos económicos inherentes a sus actividades. Este es el camino en el que las sociedades democráticas basan su desarrollo y mediante el cual se puede alcanzar el bienestar general.

Pero esta visión de los beneficios de una economía de mercado debe también contemplar al consumidor. En efecto, el régimen de los servicios públicos consigna también el principio de solidaridad para satisfacer las necesidades básicas de toda la población. Este compromiso mínimo de justicia social es condición indispensable para alcanzar la paz que todos reclamamos y debe asumirse con la mayor responsabilidad para poder salir de nuestra penosa realidad, sin caer en los peligrosos terrenos del populismo que amenaza la estabilidad de nuestra región y que tantas frustraciones, divisiones y pobreza ha traído al hemisferio.

Es por ello que el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo han reconocido que los monopolios pueden ser una mejor forma de organización para los servicios públicos en países pequeños y subdesarrollados. Esta es la solución que el mercado naturalmente ha buscado en la operación del servicio de telefonía de local extendida y por eso, tiende a ser buena, pero no podría decirse lo mismo del servicio de larga distancia, cuya apertura ha traído claros beneficios para la población.

La razón por la cual tenemos dos soluciones distintas para un mismo país es por las diferencias entre el sector rural y el sector urbano en nuestro país, que nos obliga a adoptar soluciones de telefonía comunitaria para el campo, iguales a las que se ensayaron por primera vez en Africa con el apoyo de la UIT, cuando se acuñó el concepto de “acceso universal”, mientras promovemos el acceso a los servicios de banda ancha en las ciudades. Pero lo que no podemos hacer es tratar de montar las soluciones de “acceso universal” en las ciudades, mientras tratamos de llevar telefonía residencial a localidades con menos de 1000 habitantes.

Sin embargo, debe quedar muy claro que esta afirmación no puede ser tomada en el sentido de defender el modelo monopólico, cuyas deficiencias han sido suficientemente diagnosticadas. Por el contrario, son evidentes los beneficios que la competencia ha traído para los usuarios en servicios como la telefonía móvil, internet y larga distancia. Trato simplemente de señalar como el proceso de regulación debe responder a estas particularidades.

Por lo tanto, es indispensable conocer los pormenores de los procesos que se han seguido en cada lugar y las diferencias estructurales que existen entre nuestros países, antes de copiar la regulación de otros lugares, pero tampoco podemos ser tímidos al momento de tomar las decisiones que redundarán en beneficio de todos.

Es necesario que las empresas se adapten sin reticencias a un entorno más competitivo y procuren su eficiencia continuada. Es un deber de sus propietarios y empleados porque la eficiencia se traduce en mayor bienestar para la comunidad y en eso consiste la función social de la propiedad a la que se refiere nuestra Constitución Política.

Parafraseando a STIGLITZ, las privatizaciones son buenas si logran que las compañías sean más eficientes y reducen los precios a los consumidores, lo cual es más probable si los mercados son competitivos. Pero en el fondo, lo que la economía requiere y a lo que los usuarios tienen derecho es a que las empresas sean eficientes.

5. TV digital

Recientemente uno de los miembros de la CNTV afirmó que la televisión digital en nuestro país está más cerca que lejos, lo cual parece ser una frase demasiado optimista, si no carente de fundamento, como lo comprueba no solo el hecho de que el tema sea propiedad de un pequeño círculo de expertos, sino también la ausencia de una política al respecto por parte de las principales instancias de decisión.

Sin lugar a dudas, la televisión digital es uno de los instrumentos más eficientes para facilitar el acceso de nuestros ciudadanos a la sociedad de la información, objetivo primordial de las políticas del Estado en el sector de las info-comunicaciones. Pero basta observar los proyectos de ley de televisión para ver como el tema ni siquiera es mencionado, a pesar de que es necesario que se definan muchos aspectos que son fundamentales para la introducción de esta tecnología, no solo en las futuras concesiones sino también para los actuales contratos de los canales privados, siempre teniendo en cuanta que debe respetarse el equilibrio económico de los contratos celebrados.

Continuando con el tema del proyecto de ley, considero que se enfocan mal las soluciones a la situación de la industria de la televisión, tanto desde el punto de vista económico o del negocio, como desde el punto de vista político o de la organización social.

Desde el punto de vista económico porque reduce la solución del problema de la viabilidad económica de los canales de televisión, ocasionado principalmente por una baja demanda de los espacios de publicidad, a contraer la oferta, es decir, eliminar uno de los llamados “canales públicos” para que la publicidad se distribuya más equitativamente entre unos pocos programadores y los concesionarios de los canales privados, lo cual conlleva a que sea menor el número de productos y servicios que pueden utilizar el mejor canal de publicidad de la actualidad y, como consecuencia de ello, el aumento de los costos de los espacios en beneficio de los concesionarios y en perjuicio del resto de la economía.

Desde el punto de vista político, se está olvidando el espíritu del constituyente que propende por facilitar el acceso democrático a la televisión para que un mayor número de personas puedan expresar sus opiniones, fundar medios de comunicación y, por consiguiente, ampliar las bases de la democracia en nuestro país.

Esto no significa que no deba existir un canal institucional que divulgue la actividad de las entidades del Estado, con la esperanza de que los ciudadanos puedan acceder a los beneficios de los proyectos del Estado y se interesen más por el debate público, como ocurrió con la audiencia sobre el referendo convocada por la Corte Constitucional y que debió tener buenos índices de sintonía, aún cuando en el otro canal se estuviera viendo un partido de fútbol.

Sin lugar a dudas, es importante que las entidades del Estado, como los ministerios, las gobernaciones y alcaldías, los órganos de control y por supuesto los de representación popular, tengan un espacio para informar sobre temas de amplio interés, pero ese canal no tiene que existir a costa de uno de los canales que actualmente gestionan los particulares.

Resumiendo, al suprimirse uno de los actuales canales gestionado por el sector privado, se estarían olvidando tres aspectos fundamentales que corresponden al papel que los medios de comunicación deben cumplir en la sociedad moderna, como son:

1) La televisión es un multiplicador de riqueza. Se trata por supuesto de una de las industrias de mayor futuro a nivel mundial, donde fincaron sus emporios los grandes magnates y que además es actualmente el principal canal de ventas para los demás sectores de la economía.

2) La televisión es el medio que más influye en la formación de la opinión pública y, por lo tanto, el que orienta la voluntad política de cada nación. Es importante garantizar la diversidad de opinión en los canales informativos y la independencia tanto política como económica.

3) La televisión debe servir a la divulgación de los valores culturales de un país. Tema que resulta muy complejo, por no decir que lleno de contradicciones, en la medida que no siempre la divulgación de estos contenidos es rentable, por lo cual se requieren unas reglas claras sobre la financiación de esta programación, sin llegar a los extremos de castigar a los empresarios con decisiones como la de prohibir las tele-ventas, restringir la publicidad o intervenir sobre el contenido de algunos programas con argumentos tan “inquisidores” como que no corresponden a la misión de promover la cultura. Las reglas sobre este aspecto deben estar predeterminadas y no pueden inhibir la iniciativa privada, por lo que la imposición de criterios sobre el contenido de la programación solo puede darse cuando existe un compromiso de co-financiación por parte del Estado.

En tal sentido, los proyectos de ley presentados hasta el momento perpetúan el esquema del Estado paternalista, dispensador de favores en horario triple A, para unos pocos amigos que pueden gozar de las rentas que dispensa una concesión con estos privilegios, no importa que los contratos los adjudique la CNTV o el mismo gobierno.
Se dirá que no son tan buenos esos favores cuando muchos de los últimos concesionarios quebraron, pero vale la pena aclarar que esto ocurrió principalmente porque tuvieron que competir en medio de un equivocado esquema de regulación. Este aspecto es principalmente el que la ley debe corregir pero no con una solución tan simple como la de eliminar un canal para reducir la oferta de publicidad y aumentar sus precios, sino desregulando la prestación del servicio, reduciendo los costos de operación y las tasas de contribución.

También es importante que el gobierno tome una decisión sobre el canal 13, procurando su privatización, para que exista un canal regional que sirva a los objetivos mencionados, por lo menos para compensar la pérdida del canal público nacional. Sería una excelente oportunidad para verdaderos pioneros que deberían tener el apoyo del gobierno para organizarse, recordando que tal como lo ha manifestado la Ministra de Comunicaciones, no es interés del Estado tener un ánimo “fiscalista” en la asignación de recursos y bienes públicos.

Por último, quiero agregar que la publicidad en televisión creció en un escenario macroeconómico adverso (2000-2001), cerca de un 15%, mientras que en otros medios, los resultados fueron negativos, lo cual significa que la televisión está capturando en forma progresiva la mayor parte de los ingresos destinados a la publicidad. Sin embargo, no puede ignorarse que la situación de la industria es sumamente incierta, no solo por las condiciones macroeconómicas sino también por el crecimiento de la televisión por suscripción, la convergencia y la masificación de internet, por señalar algunos de los factores que incidirán en un plazo no muy lejano sobre su desarrollo, para lo cual el marco legal debe fijar una posición clara y temas sobre los cuales comentaré próximamente.

4. subsidios

El proyecto de ley general de telecomunicaciones que prepara el Gobierno Nacional propone eliminar los subsidios que actualmente se otorgan a los estratos 1 y 2 y, en su lugar, establece que los recursos disponibles serán utilizados para financiar “exclusivamente el componente de inversión en la infraestructura”. De llevarse a la práctica esta decisión, se producirían las siguientes consecuencias:
1. Se presentará una devolución de líneas, con lo que probablemente seremos el único país en el mundo que vea disminuida su teledensidad.
2. Aun cuando los usuarios de los estratos 5 y 6 deberían tener una disminución en sus tarifas cercana al 20%, es posible que este alivio no se dé en los estratos altos porque a su vez se propone un régimen de libertad tarifaria. De hecho, en la presentación del proyecto se afirma, sin ningún rubor, que la “contribución puede reconvertirse como parte de la tarifa e incluso incrementarse”.
3. Por supuesto, con la libertad tarifaria se espera compensar la pérdida de clientes y de consumo en los estratos 1 y 2, pero además de que la solución genera un círculo vicioso, estoy seguro que las empresas se opondrán a dicha solución porque ellas mismas tienen claro que obtener utilidades no es su único objeto y que la devolución de líneas por aumentos en el costo del servicio generará repercusiones sociales muy graves a las que deben “ponerle la cara”.
Por otra parte, el proyecto de ley prevé que las empresas de servicios públicos paguen una contribución equivalente a la de los demás operadores, que servirá para ejecutar proyectos que garanticen el acceso en las zonas apartadas y con menor capacidad económica, las personas con limitaciones físicas y en proyectos que generen el “mayor impacto para el desarrollo económico, social y cultural del país”. Nobles fines que sin lugar a dudas no pueden ser descuidados y para lo cual ya se elaboró el Plan Nacional de Servicio Universal, con una proyección de diez años.
Dicho Plan ha previsto desarrollar programas para llevar acceso mediante teléfonos comunitarios a todas las poblaciones del país con más de 75 habitantes y menos de 2 líneas telefónicas por cada mil, es decir, 9970 localidades y un poco más de 2 millones de habitantes. También se ejecutarán proyectos de telefonía domiciliaria en municipios con densidad inferior a 5 teléfonos por cada 100 habitantes y de acceso comunitario a internet en todos los municipios del país con menos de 40.000 habitantes (569) y se dará acceso a las escuelas, bibliotecas (6842), hospitales y centros de salud (1276) que se encuentren en ciudades con menos de 100.000.
Para cumplir con estas metas se ha calculado que se requieren $2.178 millones de dólares, pero solo se dispone de $950 millones, que son suficientes para financiar la infraestructura requerida. Los $1.228 restantes se utilizaran para desarrollar programas de tele-educación y pueden obtenerse mediante la ejecución de proyectos “llave en mano” con la empresa privada, con recursos de organismos multilaterales de ayuda y con fondos del presupuesto nacional, además de los excedentes que podrían producirse si el sector crece más de lo proyectado.
Sería una lástima que el país cayera una vez más en la trampa de la improvisación y se cambiaran estas políticas que han sido elogiadas internacionalmente. En tal sentido, no está claro en el proyecto de ley si se pretende destinar los recursos de los subsidios a cumplir los objetivos de este plan o si se trata de nuevos proyectos, lo cual supone una reformulación del Plan Nacional de Servicio Universal. En el primer caso, los ingresos previstos para el Fondo con el esquema actual serían suficientes. En el segundo, sería bueno que se explique cuáles son los proyectos que se pretende ejecutar y que requieren de tanto dinero como el que representan los actuales subsidios.
Lo anterior no significa que no se deba revisar el esquema actual de subsidios y contribuciones. Como se explicó en el proyecto de ley 160/01, actualmente en trámite, el déficit se da porque el subsidio es muy alto pero, si se equilibra, se puede garantizar un subsidio a largo plazo, mejor distribuido de acuerdo con una media nacional, para que estos recursos también lleguen a las regiones de bajos ingresos.
Además, debe tenerse en cuenta que el Estado tiene el deber de garantizar no solo la conexión sino que las personas puedan disfrutar del servicio a un precio asequible, de acuerdo con su capacidad de pago. Ese derecho no se contrapone a entregarle el servicio también a quienes no lo tienen.
En conclusión, la pregunta que debe resolverse es si podemos seguir aumentando los costos de vida de la población más pobre para desarrollar estos proyectos o si las fuentes de financiación deben encontrarse por otros medios.

3. competencia

Pocos han reconocido el éxito de la liberalización de las telecomunicaciones en Colombia. En los servicios de larga distancia alcanzamos un nivel de competencia que muy pocos países han logrado y que ha permitido un considerable ahorro para los colombianos, además de beneficios en términos de empleo, comercio, desarrollo, etc. En el segundo año de operaciones, la participación de los nuevos operadores en el mercado de larga distancia internacional fue de 40%, similar a la que logró Chile con 9 operadores en el mismo tiempo, equivalente a la del Reino Unido después de 12 años de iniciar su proceso de liberalización o los Estados Unidos, después de 30 años de competencia, y muy superior a la que han alcanzado países como Australia, Austria, Francia, Alemania, Italia y México.

Aunque en la telefonía local son pocas las ciudades donde existe competencia, la entrada de los nuevos operadores también ha sido relativamente exitosa, a pesar de que se mantienen altos niveles de concentración por tratarse de un mercado más difícil de penetrar y porque se han presentado algunos inconvenientes debidos a las reglamentaciones sobre el uso del espacio público que favorecen a los operadores municipales.

De igual manera, la aplicación de la tarifa plana en el servicio de telefonía local para acceso a internet produjo un cambio considerable en la demanda del servicio. El tráfico de internet aumentó el 60% transcurrido un mes de expedida la medida y, al finalizar el primer semestre del 2002, el aumento consolidado era de 363%.

En general, podemos decir que el sector se mantiene estable, con una tendencia positiva de crecimiento y con operadores más fuertes, al lado de usuarios que reconocen un mejoramiento en la atención de sus necesidades. En los últimos años, la teledensidad ha crecido un 10.9% anual, para llegar a un 17% y los ingresos totales del sector aproximadamente un 20% entre 1998 y 2001.

Sin embargo, la razones del crecimiento del sector no han sido revisadas a fondo. Por lo tanto, este escrito quiere proponer algunas ideas con el fin de motivar a los investigadores para que hagan un análisis de esta realidad y podamos establecer los puntos en los que se debe trabajar conjuntamente para mejorar aún más las tendencias.

Como primera condición para el crecimiento sostenido del sector, quiero mencionar la existencia de un cambio real en la cultura empresarial de los operadores, el cual ha sido presionado por la competencia. El comportamiento “competitivo” se ha extendido a muchas empresas del sector cuyas áreas comerciales y técnicas han tomado una nueva dinámica, incluso en los monopolios locales, a pesar de que no tienen un motivo inmediato y, en general, se ha asumido el reto de mostrar mejores indicadores. De hecho, es evidente que las empresas que han fracasado en el sector son las que siguen siendo víctimas de malos manejos administrativos.

Por otra parte, este puede ser un principio de solución para los contratos a riesgo compartido, si se considera la posibilidad de que TELECOM compita con sus teleasociadas aprovechando la capacidad instalada en los contratos de riesgo compartido, con el fin de mejorar los ingresos de estos últimos y motivar a una mayor eficiencia en aquellas.

Este cambio cultural también se ha soportado en la capacidad de liderazgo de los gerentes. A ello ha contribuido el cambio en la propiedad de algunas empresas, como las que se conglomeraron en el grupo de EPM o las de telefonía móvil celular, lo cual está de la mano con una renovación en los procesos internos de decisión y responsabilidad, acompañado de la implantación de unas políticas de grupo que refuerzan aún más el espíritu de competencia.

Además de una administración responsable y desde el punto de vista comercial acertada, también ha sido fundamental el respeto a la institucionalidad por los agentes regulados y del mismo regulador, con lo cual podemos abonar otro elemento a favor del sector, cual es el sentido práctico de todos los involucrados, que conlleva un compromiso general de seguir adelante para beneficio de las empresas y de los usuarios, como se ha visto en el bajo nivel de controversias judiciales o en la eficacia de los procesos de interconexión. No sobra decir que la CRT fue el primer regulador en América Latina en establecer procedimientos públicos de discusión de la regulación y de expedir un régimen unificado, además de haber comenzado a publicar documentos de análisis o estudios preparatorios de los proyectos regulación para soportar las discusiones con el sector, como en el caso de los cargos de acceso.

También el proceso de liberalización ha tenido éxito gracias a la oportunidad de las interconexiones, a diferencia de otros países como México, lo cual se debe a los siguientes factores:

1) El equilibrio de fuerzas, en la medida que el sector está integrado principalmente por tres grupos empresariales que tienen una participación en el mercado de telefonía local similar. La ETB cuenta con dos millones de líneas totalmente concentradas en la capital del país, lo cual le permite obtener importantes economías en su proceso de producción; el grupo EPM al que pertenece, además de la empresa de Medellín, EDATEL, EMTELSA, EPM-BOGOTA y TELEFÓNICA DE PEREIRA, representa aproximadamente un millón quinientas mil líneas y cubre una región con un alto nivel de ingresos per cápita y con la posibilidad también de obtener algunas economías de densidad por la proximidad de sus principales centros urbanos; y TELECOM, que tiene dos millones y medio de líneas con una imagen favorable y una red que da cubrimiento total al país.

2) La existencia de operadores independientes que facilitaron los procesos de negociación. Muchos convenios generaron beneficios para operadores locales sin afectar los intereses de un grupo, como sucede en las EMPRESAS MUNICIPALES DE CALI, la EMPRESA DISTRITAL DE TELÉFONOS DE BARRANQUILLA y, para el momento de las interconexiones, TELEFÓNICA DE PEREIRA y la EMPRESA DE TELÉFONOS DE BUCARAMANGA, hoy TELEBUCARAMANGA, que eran de propiedad de los municipios y con las cuales TELECOM competía o amenazaba con competir, agregando un elemento emocional a las negociaciones.

3) Aunque resulta paradójico, la propiedad de la Nación sobre el principal operador incumbente, adscrito al Ministerio de Comunicaciones, de manera que el Gobierno tenía una gran capacidad de mando para evitar que la empresa se interpusiera en sus políticas, siempre encaminadas a promover la inversión en el sector y a facilitar la competencia, es decir, la aplicación de la regulación, que también es adoptada por el Ministro como presidente de la CRT, aspecto que el sector no ha sabido interpretar y, en cambio, ha aspirado equivocadamente a que TELECOM sea adscrita a otro ministerio con el ánimo de “separar las funciones del regulador de las del operador”, sin reflexionar en los inconvenientes que pueden producir los enfrentamientos entre dos ministros que deben defender intereses contrapuestos, como sería el de la aplicación de las políticas de liberalización en el sector de las telecomunicaciones y la acérrima defensa que debe hacer un empresario de su posición en el mercado.

4) La eficacia de la regulación que ha servido para facilitar los procesos de negociación. Sin embargo, debe reconocerse que los procesos de interconexión más críticos, los de ETB y ORBITEL con la red nacional de TELECOM, no dieron espacio para probar la efectividad de las normas y de los procesos de control pues, a pesar de que la CRT adoptó las decisiones generales y particulares que se requerían para el efecto, el factor decisivo para que se celebraran los acuerdos necesarios fueron las amenazas de la ETB, seguida después por EPM, de desconectar a TELECOM en Bogotá y Medellín si no se garantizaba la interconexión en el resto del país. Evidentemente la pérdida de ese tráfico, por el tiempo que fuera, hubiera sido muy grave para TELECOM.

Es importante subrayar que la regulación debe orientarse hacia la protección del usuario, a garantizarle acceso a un servicio de buena calidad, a un precio razonable. Para ello, la competencia es un instrumento pero no un objetivo, por lo que puede ser necesario sacrificar la competencia, si con ello se logra garantizar una oferta adecuada del servicio al usuario. Puede verse que los procesos de liberalización en casi todo el mundo se han hecho en forma gradual y en algunos casos se han definido reglas que limitan la entrada de nuevos operadores en mercados que deben soportar cargas de servicios universal, sin que estas restricciones sean incompatibles con un régimen de competencia. Esta situación se verifica en la telefonía local extendida, donde si bien puede suponerse que la competencia en las llamadas intermunicipales reducirá las tarifas de los usuarios, en especial en rutas de alto tráfico que, además, generalmente conectan ciudades muy próximas, por lo que la tarifa puede estar muy por encima de los costos del servicio, es necesario considerar integralmente la operación de este servicio, contemplando las condiciones de expansión, operación y demás costos involucrados en la totalidad de la red departamental y no solamente para algunas rutas, pues esos excedentes son indispensables para atender la zonas deficitarias. Soluciones similares se han adoptado en Estados Unidos con la conformación de las “Local Access and Transport Areas” (LATA), Perú y Chile.

2. servicio universal

viene de 1. servicio universal
(...)
Por otra parte, debemos tener en cuenta que no es pecado proteger a nuestras empresas porque son de capital público. Por el contrario, es nuestro deber, como también lo han comprendido muchos países europeos que mantienen niveles muy altos de participación es sus operadores nacionales con el fin de controlarlos, como Francia, Suecia, Finlandia y Alemania, o como España que ha previsto la “cláusula de oro” para vetar operaciones que pueden afectar los intereses del Estado, como sucedió con recientes intentos de control de Telefónica por una empresa extranjera. Incluso, debemos tener presente que nuestras empresas públicas son la más seria posibilidad de democratizar la propiedad en nuestro país, como en efecto se ha querido hacer con ISA y ETB, de manera que es legítimo buscar su mayor valorización para que, llegado el momento oportuno, esa propiedad maximice el beneficio de la nación y se traduzca en una inversión segura para sus accionistas. Esas son las inversiones que generan capital productivo y enriquecen a un país.

Lamentablemente, creo que el proyecto de ley general de telecomunicaciones que prepara el Gobierno Nacional está en contravía con nuestras condiciones sociales y económicas, además de tener un grave error desde jurídico. El proyecto propone eliminar los subsidios que actualmente se otorgan a los estratos 1 y 2 y, en su lugar, establece que los recursos disponibles sean utilizados para financiar “exclusivamente el componente de inversión en la infraestructura”. De llevarse a la práctica esta decisión, considero que se producirían las siguientes consecuencias:

1. Se presentará una devolución de líneas, con lo que probablemente seremos el único país en el mundo que vea disminuida su teledensidad.
2. Aún cuando los usuarios de los estratos 5 y 6 deberían tener una disminución en sus tarifas cercana al 20%, lo cual no sería equitativo con los estratos 1 y 2, es posible que este alivio tampoco se dé en los estratos altos porque a su vez se propone un régimen de libertad tarifaria. De hecho, en la presentación del proyecto se afirma, sin ningún rubor, que la “contribución puede reconvertirse como parte de la tarifa e incluso incrementarse”.
3. Por supuesto, con la libertad tarifaria se espera compensar la pérdida de clientes y de consumo en los estratos 1 y 2, pero además de que la solución genera un círculo vicioso, como de hecho ha pasado en varias ciudades, estoy seguro que las empresas se opondrán a dicha solución porque ellas mismas tienen claro que obtener utilidades no es su único objeto y que la devolución de líneas y los aumentos en el costo del servicio traerá repercusiones sociales muy graves a las que deben “ponerle la cara”.

Lo anterior no significa que no se deba revisar el esquema actual de subsidios y contribuciones. En efecto, es sabido que en las grandes ciudades se concentra la industria, el comercio y las elites, mientras que en las capitales de provincia como Florencia, Neiva, Ibagué, Villavicencio o Valledupar, entre muchas otras, la industria prácticamente no existe, el comercio es menor y su principal renglón económico sigue siendo la agricultura y la ganadería a pequeña escala. Pues bien, el sistema de subsidios y contribuciones como se está aplicando, solo funciona adecuadamente en las ciudades como Medellín o Bogotá, donde se llega a subsidiar al estrato 3 y se otorgan subsidios entre el 35 y el 40% en promedio. En contraste, las capitales de provincia cuando mucho pueden otorgar un subsidio del 20% a los estratos 1 y 2, pues carecen de usuarios contribuyentes.

Como se explicó en el proyecto de ley 160/01, el déficit existe porque el subsidio es muy alto y porque quedó bajo la administración de las empresas que buscan, como es lógico, el mayor bienestar para sus clientes, absorbiendo todos los recursos disponibles; pero si logramos equilibrar las cuentas del Fondo de Comunicaciones, se puede garantizar un subsidio a largo plazo y mejor distribuido, de acuerdo con una media nacional, para que estos recursos también lleguen a las regiones distantes.Por último, considero que la solución está en contradicción con nuestra Constitución Política como paso a explicar. La tesis propuesta en el proyecto de ley parte de un supuesto equivocado, pues considera que las inversiones que se realizaron para llevar el servicio a los estratos 1 y 2 fueron a pérdida. Eso no es cierto. Cuando muchas de esas inversiones se hicieron, el cargo por conexión que se cobraba era exageradamente alto, entre $450.000 para las ciudades y $1’200.000 en zonas rurales, cuando el costo comercial de instalación podía ser de $ 350.000, de manera que eran evidentes los excedentes del productor, al punto que la CRT tuvo que intervenirlo y lo mantiene congelado desde hace más de 5 años. Pero, incluso, la mayor parte de esa infraestructura en la ciudades se monto hace mucho tiempo y sus costos ya debieron haber sido recuperados, de manera que muchas de las inversiones para las conexiones de nuevos usuarios pueden considerarse “marginales”, de manera que puedo afirmar que los cargos de conexión nunca se han subsidiado, ni la infraestructura en las ciudades se ha construido a pérdida.Pero en gracia de discusión, si las empresas ya realizaron esos gastos, lo que se haría es cubrir las pérdidas por unas inversiones que resultaron deficitarias y no realizando una inversión social, de manera que la destinación de esos recursos a las empresas desconoce lo dispuesto en los artículos 355 y 359 de la Constitución Política.Algunos podrán decir que en este caso no se trata de “particulares” que son los sujetos a los que se refiere la prohibición del artículo 355. Pues más grave aún porque la solución tendría un efecto perverso, al impedir que algunas de estas empresas se capitalicen con recursos privados, como en el caso de la ETB y en contra de las más evidentes necesidades y tendencias del sector. Permítanme ahora resumir algunas ideas que considero pueden ser las conclusiones de esta disertación:

1. Es un deber del Estado, igual de importante al de promover la inversión privada, el de proteger los capitales públicos, procurando maximizar su valor y cuidando que los procesos de capitalización no afecten la misión de las empresas en relación con su responsabilidad social.

2. Debemos preocuparnos no solamente por ampliar y modernizar la infraestructura existente sino por garantizar que los usuarios puedan seguir pagando las tarifas de los servicios públicos, tal como lo manifestó el Señor Presidente en su programa de gobierno y como, en forma coincidente, lo ha hecho el Alcalde de Medellín, a pesar de la irónica y prematura reacción del propio gobierno en el caso de la congelación de las tarifas de energía.

3. Así mismo, Los recursos del gobierno deben destinarse principalmente a proyectos de ampliación de infraestructura en las zonas rurales, apoyando decididamente la telefonía rural y local extendida, mientras esperamos que por efectos del mercado se cubran las necesidades de las poblaciones urbanas.

Estas opciones no son contradictorias sino complementarias, en la medida que la atención de las necesidades en cada caso no compromete la forma de financiación de alguna de ellas, sino que están claramente diferenciadas: por una parte, el régimen de subsidios y contribuciones en zonas urbanas y, por otra parte, la financiación de proyectos para atender las regiones que no tendrían cubrimiento sin apoyo directo del Estado. Por último, quiero citar a STIGLITZ en un aparte de su libro que contiene una coincidencia interesantísima con mi exposición. Escribe el autor: “Es inevitable que el proceso de desarrollo y los cambios rápidos representen enormes esfuerzos para la sociedad. Las autoridades tradicionales son desafiadas y las relaciones tradicionales revisadas. Por eso el desarrollo exitoso atiende con cuidado la estabilidad social, una gran lección no solo en el caso de Botsuana, sino también del de Indonesia, donde el FMI insistió en abolir los subsidios a los alimentos y el queroseno (combustible empleado en la cocina de los pobres) cuando las políticas del FMI habían exacerbado la recesión del país, las rentas y salarios caían y el paro subía. Los disturbios subsiguientes dañaron el tejido social del país, agudizando la depresión. La abolición de los subsidios no sólo fue una mala política social: fue una mala política económica” (STIGLITZ, 107).Muchas gracias,

Bibliografía:1. STIGLITZ, Joseph. El malestar de la globalización. Ed. Taunus. 2002.2. DE SOTO, Hernando. Los cinco misterios del capital. Revista Perspectiva No.1 – Instituto de Ciencia Política.3. Informe anual de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (2002). WWW.CMT.ES4. Informe del sector. www. crt.gov.co5. Presentación del proyecto de ley. www. Mincomunicaciones.gov.co