1. servicio universal

Hacia la definición de un régimen de servicio universal
a partir de las condiciones colombianas


Por: Jorge Dussán Hitscherich


Quiero agradecer a EAFIT por la invitación que me ha hecho para participar en este interesante foro que evalúa el proceso de regulación de los últimos diez años en nuestro país. En el fondo, esta evaluación implica mucho mas que evidenciar los cambios que se han presentado en el marco jurídico y administrativo de las empresas de servicios públicos, de por si, un asunto suficientemente complejo. Es mucho más porque consiste en una reflexión sobre el modelo económico que acogimos en América Latina durante la década de los 90 y que hoy es el tema central de la discusión de los organismos financieros internacionales y de las cumbres mundiales de comercio.

Por lo tanto, considero que para atender ese cuestionamiento no es suficiente con una revisión estadística sobre los beneficios que ha traído la liberalización del sector, como el aumento de la teledensidad y del consumo, o dedicarnos a ensalzar la consolidación que ha tenido el sector y particularmente algunas empresas como la ETB y EPM, porque esa visión no estaría completa si no nos detenemos a analizar lo que sucedió con los contratos de asociación a riesgo compartido de TELECOM, ni podemos pasar por alto la situación de las empresas actualmente intervenidas como EDT, EMCALI, TeleSantamarta o TeleTequendama, que demuestran fallas en el sistema de regulación, control y vigilancia que no son exclusivamente criollas, pues tenemos también los ejemplos de la ENRON y WORLDCOM, a los cuales no les hemos prestado suficiente atención y que podrían dejarnos algunas enseñanzas.

Precisamente, con la intención de buscar una reflexión más profunda sobre el presente y futuro de la regulación, los organizadores del evento me han sugerido que me refiera al tema del “servicio universal”, un concepto verdaderamente estimulante y del mayor interés para quienes hemos tenido la responsabilidad de participar en la definición de las políticas del sector. Para ello, quiero enfocar mi exposición en una sola idea que resumiría así:

“El sistema político no puede ignorar los fundamentos del
sistema económico y el sistema económico no puede ignorar
los fundamentos del sistema político”.

Sin lugar a dudas, nuestro sistema económico se fundamenta en el capitalismo, en la libre empresa y en la propiedad privada. Por lo tanto, la legislación y la consiguiente regulación, deben respetar casi hasta la veneración estos principios fundamentales de nuestra organización social. De allí se derivan algunas reglas ya conocidas, como la necesidad de brindar seguridad jurídica a los empresarios para que puedan proyectar sus inversiones y prevenir los riesgos económicos inherentes a sus actividades. Este es el camino en el que las sociedades democráticas basan su desarrollo y mediante el cual se puede alcanzar el bienestar general.

Pero esta visión de los beneficios de una economía de mercado debe también contemplar al consumidor. En efecto, el régimen de los servicios públicos consigna también el principio de solidaridad para satisfacer las necesidades básicas de toda la población. Este compromiso mínimo de justicia social es condición indispensable para alcanzar la paz que todos reclamamos y debe asumirse con la mayor responsabilidad para poder salir de nuestra penosa realidad, sin caer en los peligrosos terrenos del populismo que amenaza la estabilidad de nuestra región y que tantas frustraciones, divisiones y pobreza ha traído al hemisferio.

En el otro sentido, es decir, que “el sistema económico debe corresponder al sistema político”, debemos tener en cuenta que somos un país descentralizado, cuyas diferencias han llevado a afirmar que existen “dos Colombias”, para referirnos a la pobreza y aislamiento que se vive en el campo, en contraste con el bienestar de las ciudades, diferencias que se ven aumentadas por un conflicto cuya intensidad y características varían en cada región, de manera que las decisiones económicas deben considerar los detalles de cada sub-sistema, como ha sucedido en el caso de las EMCALI cuyo crisis demuestra que es necesario encontrar salidas “a la medida del cliente” en estas situaciones.

Por lo tanto, cuando utilizamos expresiones como “globalización”, “convergencia” o “TIC’s”, debemos aterrizar ese conocimiento a nuestra realidad, por supuesto, bajo el entendido que nuestro deber es insertar lo mas pronto posible a todo el país en la Sociedad Global de la Información y, por lo tanto, estas palabras que son en sí mismas objetivos del sector, deben contextualizarse con otros elementos como el nivel de NBI, la distribución de los ingresos y de la población por ciudades, nuestras principales actividades económicas y con situaciones como el conflicto interno y el desplazamiento forzado.

Es evidente que la extensión del territorio colombiano exige un mayor esfuerzo para llevar el servicio universal a 12 millones de personas que se encuentran en las zonas rurales y cuya solución ha sido la telefonía comunitaria y el servicio de telefonía local extendida, situación que requiere un tratamiento excepcional para garantizar el servicio y la viabilidad de las empresas que acometen proyectos de tan alto costo y riesgo en estas zonas del país. Por esta razón me he opuesto a que se permita “abrir” los mercados de telefonía local extendida, sin que se reconozca los costos sobre la integralidad de la red, incluyendo algunos costos hundidos que hoy pueden considerarse ineficientes pero que en su momento tuvieron plena justificación, incluso por razones de índole social, que son igual de válidas en un Estado de Derecho como las económicas.

Así mismo, es indispensable conocer los pormenores de los procesos que se han seguido en cada lugar y las diferencias estructurales que existen entre nuestros países, antes de copiar la regulación de otros lugares, pero tampoco podemos ser tímidos al momento de tomar las decisiones que redundarán en beneficio de todos, a pesar de la oposición de unos pocos privilegiados. Es necesario que las empresas se adapten sin reticencias a un entorno más competitivo y procuren su eficiencia continuada. Es un deber de sus propietarios y empleados porque la eficiencia se traduce en mayor bienestar para la comunidad y en eso consiste la función social de la propiedad a la que se refiere nuestra Constitución Política. Parafraseando a STIGLITZ, las privatizaciones son buenas si logran que las compañías sean más eficientes y reducen los precios a los consumidores, lo cual es más probable si los mercados son competitivos. Pero en el fondo, lo que la economía requiere y a lo que los usuarios tienen derecho es a que las empresas sean eficientes, de manera que la competencia es solo un instrumento y la eficiencia es el verdadero objetivo.

Es por ello que el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo han reconocido que los monopolios pueden ser una mejor forma de organización para los servicios públicos en países pequeños y subdesarrollados. Esta es la solución que el mercado naturalmente ha buscado en la operación del servicio de telefonía de local extendida y por eso, tiende a ser buena, pero no podría decirse lo mismo del servicio de larga distancia, cuya apertura ha traído claros beneficios para la población. La razón por la cual tenemos dos soluciones distintas para un mismo país es por las diferencias entre el sector rural y el sector urbano en nuestro país, que nos obliga a adoptar soluciones de telefonía comunitaria para el campo, iguales a las que se ensayaron por primera vez en Africa con el apoyo de la UIT, cuando se acuñó el concepto de “acceso universal”, mientras promovemos el acceso a los servicios de banda ancha en las ciudades. Pero lo que no podemos hacer es tratar de montar las soluciones de “acceso universal” en las ciudades, mientras tratamos de llevar telefonía residencial a localidades con menos de 1000 habitantes.

Sin embargo, debe quedar muy claro que esta afirmación no puede ser tomada en el sentido de defender el modelo monopólico, cuyas deficiencias han sido suficientemente diagnosticadas. Por el contrario, son evidentes los beneficios que la competencia ha traído para los usuarios de internet o de larga distancia. Simplemente se trata de señalar como el proceso de regulación debe responder a estas particularidades.

Analicemos ahora el impacto que pueden tener medidas regulatorias como la portabilidad numérica entre operadores o la desagregación del bucle de abonado en un mercado tan fraccionado como el nuestro. Cuando se plantearon por primera vez la adopción de esa medida en Europa, la respuesta fue negativa y se tardaron casi 20 años después de iniciado el proceso de liberalización, para ordenar la desagregación del bucle de abonado. Podemos ver que hoy cuando se esta introduciendo la medida, España tiene mas de 2,5 veces la densidad telefónica fija nuestra, 7 veces más usuarios del servicio de telefonía móvil y una relación de 10 a 1 sobre ingresos comparados con los de nuestro país. Evidentemente, estamos en presencia de operadores con una fortaleza inconmensurable y de un mercado que tiene muchos nichos, de manera que las medidas que ha adoptado la Comunidad Económica Europea servirán para estimular la competencia, aunque, a decir verdad, tampoco hayan podido ser efectivamente aplicadas en España hasta el momento.

Imaginemos ahora lo que podría pasar en Colombia si se aplicara esta medida. Se estarían abriendo las puertas para que se produjera una migración masiva hacia otros operadores, lo que implica un riesgo muy alto para las empresas establecidas que no puede ser compensado en mercados tan pequeños y menos por empresas cuyo respaldo financiero y cargas administrativas les da márgenes de flotación muy cortos, por lo que las medidas podrían conducir a la destrucción de valor en muchas de ellas. Debemos preguntarnos, entonces, si es realmente necesario adoptar ese tipo de regulación y, de llegar a adoptarla, si contamos con un sistema de información que nos permita establecer a tiempo los correctivos necesarios. Tomemos como ejemplo Barranquilla o Bogotá. En Barranquilla se facilitaría la migración de los usuarios de EDT a METROTEL, lo cual sería una solución irresponsable y soterrada para la ciudad. Si la medida se adoptará en Bogotá, es posible que la consolidación que está logrando ETB como operador nacional se ponga en riesgo.

Es cierto que el derecho a elegir es fundamental para el usuario por lo que debemos llegar algún día a implementar la medida, pero debemos estar seguros de cuál es el momento oportuno y se me ocurre que no puede ser ahora pero sí dentro de poco tiempo, cuando haya aumentado la penetración de la telefonía móvil en un porcentaje similar al de la fija y operadores como ETB y ORBITEL se consoliden más a nivel nacional.

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